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    地质地勘企事业单位自有土地开发模式选择分析与研究

    2018-06-06 15:30:09 中煤地质报 阅读

    □  任 辉

    地质地勘企事业单位都是有着几十年传统经营管理模式的老单位,经营与办公场地有的在城市中心地带,有的在城郊接合部位,基本上都占有一定数量、地理位置优越的国有划拨或出让土地。随着国家城镇化进程的不断推进,这些自有土地资源的价值不断凸现,成为许多地质地勘单位赖以生存、不可或缺的利润来源与主要资产,亦成为一大批房地产商或机构投资者青睐的市场机遇。在国家大的宏观经济背景下,如何充分用好用活用足国家政策,充分发挥地质地勘单位的传统优势,激发自主创新的主动性、能动性,千方百计盘活自有存量土地资产,最大限度地提高自有存量土地的开发价值与利用效率,支撑地质地勘改革发展,激发传统老单位的生机与活力,具有重要的现实意义和深远的历史意义。

           根据我本人在地矿地质地勘系统二十多年“运动员、教练员、裁判员”的工作经验,对国家土地开发业务与政策和地矿地质地勘业务与政策都很熟悉,结合国家和相关地方政府土地资源政策、土地供应开发结构调整状况,以及中央管理地质地勘单位和属地化管理地质地勘单位的现状,从开发模式、政策环境、设计规划、收益最大化路径等多个方面进行分析与研究,供相关地质地勘企事业单位在把握机遇、充分发挥自有土地开发利用优势、实现效益和价值最大化的工作中参考与借鉴。

           结合分析近几年来全国各地企业事业单位自有土地开发的政策环境和商业模式,一些地方都在不断创新和改进方式方法,目前主要有以下几种开发与利用模式:

           一是土地一级开发模式。土地一级开发是指由政府或其授权委托的企业,对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿,并进行适当的市政配套设施建设,使该区域范围内的土地达到“三通一平”“五通一平”或“七通一平”的建设条件(熟地)之后,再对其进行有偿出让或转让的过程。例如:北京市制定的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》,规定北京市的土地一级开发工作主要通过北京市、区政府的土地储备机构对土地进行收储、实现土地的开发利用,而土地储备机构可通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业承担。授权企业在获得当地政府批准的前提下,对相关企事业单位自有土地共同进行土地一级开发程序,一级开发完毕后,再经当地政府批准,补办手续、补缴地价款,并进入土地二级市场进行转让。土地一级开发项目自身具有资金需求大的特点,其经办的业务环节复杂且专业性强,其中的征地拆迁工作更是一级开发业务的进展的关键工作,一级开发资金沉淀量大,开发企业资金周转量大且慢,对于开发企业来说,受政府委托进行土地一级开发项目,所获得的利润率最高不能超过开发成本的8%,相比之下,较大的开发成本与较低的利润率,开发企业经营压力大,利润率较低,周期长、风险大。但是,参与土地一级开发的企业对于日后获得土地的二级开发资格具有很好的优势。

           二是棚户区改造模式。该项政策是国家和地方政府为了加快改造城镇旧住房、改善困难家庭住房条件等而推行的一项惠民工程。从2008年开始,国家决定启动保障性安居工程,并将国有林区(场)棚户区(危旧房),国有垦区危房、下放地方国有企业、矿区棚户区改造作为重要内容,加快改造步伐;2012年住建部等七部委联合发出通知,要求加快推进棚户区改造;2014年国务院办公厅印发《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》,国家和地方政府在财政投入、建设用地、税收和信贷等方面予以大力支持,按照“政府主导、市场运作”的原则实施,允许在改造项目里配套建设一定比例商业服务设施和商品住房,支持让渡部分政府收益,吸引开发企业参与棚户区改造,鼓励企事业单位,尤其是独立危旧的工矿区使用棚户区改造政策,积极开发自有土地,以达到改善群众居住条件,改进城市功能、净化城市环境的目的。政策规定:对统一纳入政府组织实施棚户区改造的企事业单位土地,规划中明确有回迁商品住房的,可将棚户区改造前期工作及拟改造土地的使用权一并在土地市场通过招标方式确定土地使用权人;规划用地性质为商业金融等其他经营性用地且不含有回迁安置房(定性为商品住房)的,按照“拆迁、建设分离”的原则,在项目用地征收完成后,在土地市场公开入市交易。采用一次性招标棚户区改造方式进行土地开发,能够有效的实现项目的一二级联动开发,确保企业在获得项目土地一级开发收益的基础上,进一步确保企业作为项目的二级开发主体获得开发收益,实现企业收益的最大化,是企事业单位自有土地开发的一种很好的模式。

           三是定向安置房开发模式。定向安置房,主要指的是国家在进行城市道路建设及其他公共设施项目建设时,对于被定向的住户进行安置而建成的房屋。近年来,各地随着棚户区改造项目的增多及城市建设规模的扩大,大量的房屋被拆迁,居民需要安置。不少地方政府提出加大利用企事业单位自有土地支持定向住房市场开发的力度,开创了利用自有土地入市对接安置房的思路。企事业单位对于无拆迁或拆迁较小,地块区位适合,周边配套设施较为齐全,土地权属清晰,现状规划为住宅用地或非住宅用地且可调整的企事业单位自有土地,可以在棚户区改造政策条件下建设定向安置房。目前很多地区与中心城区棚户区改造项目对接定向安置房,成为企事业单位自有土地开发利用的一种重要方式。不少企事业单位利用自有土地建设棚改定向安置房,产权性质按照经济适用住房产权管理,土地采用划拨方式供地。

    北京、河北、河南等一些地方政府制定了加快棚户区改造和老城区环境治理工作的实施意见,明确提出积极鼓励和支持企事业单位利用自有土地建设定向安置房;鼓励国有企业参与棚户区改造和安置房建设,积极引入民间资本,拓宽融资渠道,尝试以股权基金等形式进行联合投资,缓解政府财政压力,解决实施主体资本金问题。与一级开发模式和棚户区改造模式相比较,参与实施“对接定向安置房”的企业无需筹集土地公开入市交易所需要支付的土地价款,项目启动资金压力较小。从项目收益水平来看,因无需支付土地出让价款和政府土地收益,土地取得成本相对较低。因此,该模式适合资金相对短缺的自有土地所有者和开发企业,不足之处是定向安置房的产权性质是参照经济适用住房管理,对自有土地开发企业和定向安置性房日后项目的物业管理,房屋维修,上市交易等都有不少影响。

           四是公租房配建商品房开发模式。加强保障房、公租房建设及配建商品房,同时做好配租配售管理,是近几年来国家和一些地方政府相继推进的一项城市改造中支持企事业单位自有土地开发的一种新模式。企事业单位将自有土地申请政府收储后,可根据政策要求和保障房建设原则,在该建设用地对外邀请招标出让时,优先项目中标,并在中标后负责公租房建设,同时可以配建部分经营性配套公建和商品房;为解决公共租赁住房融资难、自有资金短缺开发压力大等问题,企事业单位在利用自有土地建设公共租赁用房时,可适当地提高经营性配套公建比例并配套建设部分商品房(不超过总建筑面积的45%),同时需综合考虑土地开发成本、建安成本、容积率、周边商品房市场价格等因素,最终以配建商品房和经营性配套公建房销售收入与项目总开发建设成本基本持平为原则确定。企事业单位利用自有土地建设公租房,不仅符合住房建设体系的需要,同时,对鼓励企事业单位实现存量土地节约集约利用最优化,实现“物尽其用、地尽其力”的土地目标也是一种很好的模式。企事业单位利用自有土地参与保障性、公租房建设的目的是通过盘活其存量土地资源以实现利益最大化,而政策规定利用自有土地进行公租房配建商品房建设时对配建商品房的比例明确要求最高不得超过45%,且要求企业销售收入与项目总开发建设成本基本持平(即无利润),这类开发模式不是盈利性企事业单位自有土地开发的首选模式。

           五是土地统一收储开发模式。这是目前使用率最高、普遍采用的一种开发模式,各地区都有了不少的成功经验,主要是指国家土地储备机构,使用国家优先购买权利,对流入土地市场的土地使用权进行购买,通过土地整理后作为储备用地的过程。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国发〔2001〕15号)指出:为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地,金融机构要依法提供信贷支持。一些地区《土地储备管理办法》规定,根据土地储备计划收购国有土地使用权的,土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权和收购合同。收购土地的补偿标准,由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商,经自然资源部门、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地,由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。对于土地收储,地方政府常采用土地+地上物的补偿方式,土地价格按照土地登记证的用途进行市场评估,土地价值有多少补多少,不存在争议,但一般土地收储机构会在一定程度上对评估值有限制,造成原土地使用权人的权益很大程度上被土地收储机构分享。

           六是自住型商品房开发模式。为加快自住型商品房建设,国家和地方政府鼓励企事业单位和相关机构将自有土地用于自住型商品房的开发建设,程序规定是政府收储后再采用招拍挂方式公开出让,一方面是支持企事业单位盘活自有存量土地资源,另一方面能有效增加自住型商品房用地的供应,并规定购买此类住房后五年内不得上市。利用自有土地建设自住型商品房,由于户型、销售价格及转让条件的限制,和一般的商品房相比,企业所获得的利润有所降低。此外,利用自有土地建设自住型商品房时,仅取得了土地的一级开发权,而二级开发权通常是通过招拍挂市场获得,且近年来,自住型商品房基本是通过“限房价、竞地价”的出让方式取得,造成自有土地开发的利润较低,发挥不了最大的开发价值。

           除了以上主要模式外,还有广东旧城镇、旧厂房、旧村庄的“三旧”改造模式;河南、四川等地人地挂钩的“城中村”改造模式;湖南、湖北的“退二进三”滚动开发模式。同时,还有传统地矿地质地勘、煤炭、钢铁、水泥等行业去产能、转型升级中的自有存量土地盘活和处置政策;产城融合用地政策;事业单位改革改制中自有存量土地盘活和处置政策等。各地在鼓励企事业单位拓展思路、创新方式、加快盘活自有存量土地,支持企事业单位发展方面,都有不少成功经验。

           近年来,由于国家和地方政府采取以上多种方式大力度地支持企事业单位盘活自有存量土地,同时,配套一些建设用地供给渠道的多元化与产权处置方式多样化的创新政策,激活了企事业单位自有土地开发利用的生机与活力。非房地产企业和企事业单位自有土地权人,在国家政策范围内,在土地权属不变、符合规划条件下,可以将依法取得使用权的土地作为住宅、商业用地建设规划,不少非房地产企业和自有土地权人分享了这一政策的利益。在产权处置和土地供应联动创新领域,国内不少地方也有了成功的模式,主要有以下几方面:

           一是社区土地信托模式,即租用土地使用权+购买房屋所有权模式。社区土地信托模式近几年来在国内刚起步开始推行,它作为土地利用开发信托模式的一种,在欧美、日本、新加坡等地区和国家早已是一种成熟模式,使用率高,社会普遍认可。主要是政府批准的专业机构或专业公司通过以项目为前提设立专项社区土地信托计划,向社会募集专项资金,用于土地购买、开发和物业经营,向社区公众特别是中低收入群体出租土地使用权、出租或出售房产所有权,以获取长期的、稳定的收入来源,再确保信托资金安全偿还。

           二是多元租赁模式,即租用土地使用权+租用房屋使用权。企事业单位原土地权利人、村镇集体经济组织作为土地和租赁供给的市场参与主体,可依托国有建设用地、集体建设用地直接或间接兴建租赁住房。因各地居民的生活环境、文化水平、消费习惯、收入高低都有很大差异,租赁住房和工商业用房的需求结构呈现多元化,只有通过差异化的土地供应和产权配置结构政策才能满足各个阶级人士的需求,国家和地方政府鼓励企事业单位在此过程中,在拥有土地所有权(或使用权)和房屋所有权的基础上,将使用权让渡给租房者,从而使市场形成公共租赁、市场租赁、集体租赁共存的多元租赁市场。

           三是共有产权模式,即部分购买土地使用权+部分购买房屋所有权。通过让渡部分土地划拨或出让收益持有一定比例的土地使用权和房屋所有权,购房者以低于市场价格购买剩余部分的土地使用权和房屋所有权,满一定年限后个人部分产权可以由政府回购或转让其他符合条件购房者,以实现保障房的内部循环机制;也可由个人购买政府部分产权,双方可按照各自的产权份额比例,享有土地与房屋增值所带来的收益部分。

           在企事业单位自有存量土地处置过程中,由于土地用途的多样化、土地使用权类型的区别化及传统老单位土地管理的复杂化等多方面因素影响,导致了用地手续不完善、权利错综复杂、经济纠纷交织等不少问题;“划拨用地”“授权经营用地”“作价入股用地”等多元用地方式中的问题亦多;四邻争议,规划许可及建设用地审批,土地权属资料不齐全等问题常见,经济纠纷频发。自有土地经营管理政策性强、专业性强,一些企事业单位不重视自有土地管理与开发工作,没有专业人员、专门人员深入细致地管理自有土地,导致了自有土地基础管理中的不少问题,从一些已自行开发或与他人合作开发的自有土地案例情况分析,可以发现其中有不少共性或个性的问题。

           土地资源是不可再生的稀缺资源,是企事业单位特别是地质地勘企事业单位生存和发展的重要资源,自有土地开发利用是一项政策性很强、业务性很强,具有现实意义和历史意义的工作,从规划许可、国有土地使用许可,一直到工程交付手续完成,共有五个阶段,各类程序方面有210项左右报批手续要办理,在整个业务过程中,需要有一批懂业务、懂政策的专业团队,凡是项目进展快、开发利用效益达到最大化的项目一定是如此,反之则不然。各地质地勘企事业单位在自有土地开发利用过程中,要加强专业人才队伍培养,加强自有土地经营管理基础性工作。近期,国务院发布了《改革建设工程领域审批程序试点的通知》,不少地区都在推进试点工作,对于审批流程的改革将会有大的改观和变化,必将对今后自有土地开发利用工作起到良好的促进作用。各企事业单位特别是地质地勘企事业单位应予以关注和学习,把握政策变化和市场发展机遇,最大限度地发挥自有土地开发利用效益,增强发展后劲。


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